Vers un blocage du secteur immobilier ?
Quelles conséquences pour les communes qui n’ont pas fait leur refonte du PAG ?

Suivant la loi modifiée du 19 juillet 2004, les communes devaient entamer la refonte de leur plan d’aménagement général pour le 1ier novembre 2019 au plus tard. Le présent article a pour vocation d’étudier quelles sont les conséquences, pour le secteur immobilier, d’une absence de refonte.

I. L’obligation de procéder à une refonte et les sanctions en cas de manquement

  a) Seuls les PAG basés sur la loi du 12 juin 1937 sont soumis à une refonte obligatoire

En guise de prélude, il convient de cerner quelles communes doivent refondre leur plan d’aménagement général (ci-après abrégé en PAG).

Pour ce faire, il s’avère utile d’exposer que l’article 108 (1) al. 1 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 dispose :

« Les plans ou projets d’aménagement général fondés sur la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes en vigueur au moment de l’entrée en vigueur de la présente loi doivent faire l’objet d’une refonte complète conformément à la présente loi. ».

Il convient donc, tout d’abord, de se rendre compte que seules les communes qui disposent toujours d’un PAG fondé sur la loi de 1937 sont tenues de procéder à une refonte.

A l’heure d’écrire ces lignes, il s’agit de 27 communes en ce qui concerne l’entièreté de leurs  territoires respectifs et 1 commune pour une partie de leur territoire.

Il s’agit des communes de TROISVIERGES, WEISWAMPACH, WINCRANGE, GOESDORF, VIANDEN, TANDEL, WAHL, ETTELBRUCK, MERZIG, VICHTEN, BISSEN, COLMAR-BERG, LAROCHETTE (notons que cette dernière a, toutefois, commencé la procédure de refonte en date du 11 novembre dernier), ECHTERNACH, ROSPORT-MOPACH, BECKERICH, KOERICH, KOPSTAL, LINTGEN, LORENTZWEILER, BIWER, SANDWEILER, FLAXWEILER, WORMELDANGE, LENNINGEN, DALHEIM et DUDELANGE.

C’est encore le cas en ce qui concerne la commune d’ESCH-SUR-SÛR pour  la partie du territoire couvrant les territoires des (anciennes) communes de HEIDERSCHEID et NEUNHAUSEN (avant la fusion).

Pour toutes les autres communes du Grand-duché, qui disposent, partant d’un PAG « mouture 2004 » (avant ou après la modification de la loi modifiée du 19 juillet 2004 par la loi du 28 juillet 2011 qui a instauré de nouveaux mécanismes[1]), même si chez certaines il peut exister une volonté politique de modifier ou même réviser leurs PAG, il n’y a aucune obligation de ce faire.

b) Le dernier délai était le 1er novembre 2019

Ledit article 108 (1) al.2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 précitée ajoute :

« Les projets d’aménagement général faisant l’objet de la refonte complète, prévus à l’alinéa 1, doivent être soumis à l’accord du conseil communal conformément à l’article 10, alinéa 2, jusqu’au « 1er novembre 2019. » .

Cette échéance a déjà été maintes fois repoussée et la Ministre de l’Intérieur actuelle a d’ores et déjà indiqué, que cette date butoir ne serait pas, une nouvelle fois repoussée.

Dans un communiqué récent, elle a d’ailleurs tenu à exposer ceci :

«  […] L’accord de coalition prévoit que “les communes qui n’auront pas soumis le projet d’aménagement général ‘nouvelle génération’ au vote provisoire du conseil communal au 1er novembre 2019 se verront pénalisées”. À ce titre, il est utile de rappeler que la ministre de l’Intérieur a, dès son entrée en fonctions, insisté sur le fait que le délai ne sera plus prolongé et que la date du 1er novembre 2019 sera de rigueur.

À partir du 1er novembre 2019, les sanctions prévues à l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain deviendront applicables. […] »[2] (les soussignés surlignent).

Il convient désormais de s’interroger sur les sanctions d’une telle lacune.

c) Les sanctions

Ledit article 108 (1) al.3 de la loi précitée expose encore :

« A défaut pour les communes de se conformer dans le délai imparti aux obligations prévues à l’alinéa 2, aucune modification du plan ou projet d’aménagement général, sauf la refonte complète conformément au paragraphe 1er, ne peut être adoptée et aucune nouvelle procédure d’adoption d’un plan d’aménagement particulier «nouveau quartier» ne peut plus être entamée, avant la refonte complète. » (nous surlignons).

Partant, la conséquence d’une absence de refonte est que, nous indique la loi, « aucune nouvelle procédure d’adoption d’un PAP NQ ne peut plus être entamée avant la refonte complète » ainsi que « aucune modification du plan ou projet d’aménagement général, sauf refonte complète […] ne peut être adoptée ».

Ainsi, deux sanctions sont prévues.

  1. La première sanction
  • Rappels et historique de la sanction

La première sanction est qu’aucune nouvelle procédure d’adoption d’un PAP NQ ne peut plus être entamée « avant la refonte complète ».

Pour l’historique, il faut se rappeler qu’initialement la sanction sous analyse  n’était pas prévue.

Il convient de savoir que par une loi du 19 juillet 2005 – portant modification de la loi du 19 juillet 2004 – l’article 108 (1) a été modifié pour décider qu’à la fin du délai accordé pour la refonte (initialement 6 ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi de 2004), les plans d’aménagement général fondés sur la loi modifiée du 12 juin 1937 devenaient caducs.

Ce n’est que par une loi du 14 juin 2015 – portant toujours modification de la prédite loi de 2004 – que la sanction de caducité a été enlevée et l’article 108 a été remplacé tel que nous le connaissons.

A ce sujet, le Conseil d’Etat dans son avis du 28 avril 2015 expose[3] :

« […] D’après le nouvel article 108, paragraphe 1er, alinéa 3, en projet, l’échéance de la nouvelle date limite du 8 août 2018, n’entraînera plus, comme c’est le cas actuellement, la caducité des plans d’aménagement général, version 1937, qui n’auront pas été refondus pour être mis en conformité avec la loi précitée du 19 juillet 2004.

Mais elle entraînera pour eux l’immutabilité jusqu’au moment de leur refonte ainsi que l’inaptitude à servir de base à un plan d’aménagement particulier „nouveau quartier“.

[…] le Conseil d’État comprend que les auteurs veuillent éviter la sanction drastique consistant en la caducité pure et simple des instruments, version 1937, qui, à l’échéance de la date-limite, ne se trouveraient toujours pas en conformité avec la loi de 2004.

Il comprend aussi que la solution proposée par les auteurs aura l’avantage d’éviter aux communes le risque de se trouver à un certain moment dépourvues d’un plan d’aménagement général avec tous les blocages juridiques que cela comporterait, dont particulièrement celui consistant dans les difficultés pour les autorités communales de délivrer dans ces conditions des autorisations de bâtir.

En définitive, les travaux préparatoires ne nous sont d’aucune aide pour cerner précisément la sanction, sous réserve des indices exposés ci-après, quant à la ratio legis du texte.

Il convient, à notre avis, de relever que si la commune concernée n’a pas procédé à la « mise sur orbite » de la refonte de son PAG via un vote du conseil communal avant le 1er novembre 2019 au plus tard, aucune nouvelle « entame » de procédure d’adoption d’un PAP, « avant la refonte complète » ne pourra être faite.

  • Quand y a-t-il une « entame de la procédure » ?

La question de savoir à quoi correspond « l’entame » d’une procédure d’adoption d’un PAP n’est à notre avis pas trop difficile.

En effet, sous le titre « procédure d’adoption du plan d’aménagement particulier ‘quartier existant’ et du plan d’aménagement particulier ‘nouveau quartier’ », l’article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 précise que « le projet d’aménagement particulier avec, le cas échéant, le rapport justificatif est soumis au collège des bourgmestre et échevins ».

Le fait de soumettre le projet d’aménagement particulier au collège des bourgmestre et échevins constitue donc l’élément déclencheur pour l’entame de la procédure d’adoption du PAP. Le Collège échevinal est en effet alors tenu de transmettre le dossier de PAP, dans les trente jours, à la Cellule d’évaluation pour avis, ainsi que d’organiser l’enquête publique.

Cette « interdiction d’entame de procédure » peut apparaitre curieuse à y regarder de plus près.

Rappelons-nous que les PAP NQ sont élaborés suivant la procédure des articles 30 et s. de la loi du 19 juillet 2004.

Il est important de relever que peuvent donc être à l’initiative de la procédure d’adoption du PAP (qui reste en tout état de cause un acte réglementaire communal), outre la commune concernée, les syndicats de communes, l’Etat ou toute autre personne morale visée à l’article 16 de la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement – en d’autres termes et en raccourci : les promoteurs -, lesquels n’ont pas besoin d’être propriétaires du ou des terrains concernés ou de justifier d’un titre les habilitant à réaliser l’opération sur le ou les terrains en cause.

Ainsi, on imagine mal en quoi il pourrait être empêché à une personne morale intéressée de déposer, c’est-à-dire de soumettre, son projet de PAP au Collège des bourgmestre et échevins.

Concrètement donc, l’initiateur pourra soumettre son PAP au collège échevinal, mais ce dernier s’abstiendra alors d’entamer la procédure d’adoption dudit PAP.

  • Jusque quand dure l’interdiction de procéder à une « entame de la procédure » ?

Reste encore à savoir jusque quand dure l’interdiction d’ « entamer » une procédure d’adoption d’un PAP, ce qui revient à s’interroger sur la notion de « refonte complète ».

Pour rappel, selon la loi aucune procédure de PAP ne peut plus être entamée « avant refonte complète ».

A notre analyse, nous sommes d’avis qu’il pourrait être soutenu que le législateur vise ici l’achèvement de la procédure de refonte complète, c’est-à-dire le moment où celle-ci devient obligatoire (trois jours après sa publication par voie d’affiches dans la commune, suivant l’article 15 de la loi précitée).

Il pourrait sembler illogique, compte tenu de l’intention du législateur, de considérer que si une commune entame sa procédure de refonte complète du PAG, tout à coup, les PAP qui ne pouvaient plus être entamés auparavant, le pourraient de nouveau.

Au surplus, le texte précité évoque, en son alinéa 3, la « refonte complète » pour indiquer l’échéance de la sanction, tandis que dans son alinéa 2, pour indiquer l’élément déclencheur de la sanction, le texte évoque « l’accord du conseil communal conformément à l’article 10 », par rapport à la refonte du PAG.

Pareille distinction entre les deux formulations, laisse à penser que c’est parce qu’elles font référence à des moments différents.

Il semble se déduire, en outre, des travaux préparatoires, que l’intention du législateur était d’opérer une transition harmonieuse entre un PAG « régime 1937 » et un PAG « régime 2004 ».

A ce niveau, il fallait éviter que des PAP « régime 1937 », puissent être adoptés alors que la commune serait en train de transiter vers un régime « PAG 2004 ». Aussi, les procédures de PAP en exécution des PAG « régime 1937 » ne seraient plus possibles à partir de la date limite fixée pour la refonte du PAG vers le régime « 2004 ».

Aussi, suivant cette analyse, l’interdiction de pouvoir entamer une procédure d’adoption d’un PAP devrait persister jusqu’à ce que la refonte du PAG de la commune concernée entre en vigueur, ce qui peut représenter un délai de plusieurs mois, voire plusieurs années.

Toutefois, cette analyse de la loi est sujette à interprétation et dans son communiqué précédemment évoqué Madame la Ministre expose ceci :

« À partir du 1er novembre 2019, les sanctions prévues à l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain deviendront applicables. Aucune modification ponctuelle du PAG ne pourra être adoptée et aucune nouvelle procédure d’adoption d’un plan d’aménagement particulier (PAP) “nouveau quartier” ne pourra être entamée aussi longtemps que la saisine du conseil communal n’aura pas été effectuée. […] » (les soussignés surlignent).

Ceci laisse à penser que, une fois la saisine du conseil communale effectuée, les procédures des PAP NQ pourraient être entamées (et donc achevées) alors même que la procédure de refonte du PAG ne serait pas arrivée à son terme, et le PAG nouveau en vigueur.

Cette interprétation, favorable aux initiateurs de PAP, ajoute selon nous quelque peu à la loi, mais constitue un signal favorable aux projets.

Néanmoins, en l’absence de vérification de cette interprétation par les juridictions administratives, une certaine insécurité juridique demeure.

  1. La deuxième sanction

Pour rappel, l’article 108 (1) al.3 de la loi précitée expose :

« A défaut pour les communes de se conformer dans le délai imparti aux obligations prévues à l’alinéa 2, aucune modification du plan ou projet d’aménagement général, sauf la refonte complète conformément au paragraphe 1er, ne peut être adoptée […] »(les soussignés surlignent).

Ainsi, ne peuvent pas non plus être adoptées des modifications dudit PAG mouture 1937, tant qu’il n’y a pas de refonte complète. L’on vise l’approbation d’une modification de PAG et non l’entame de la procédure y relative.

Comme l’a relevé le Conseil d’Etat, la sanction s’avère alors être une immutabilité du PAG ancienne mouture.

 

II. Les conséquences de la refonte par rapport aux PAP introduits en procédure

Reste la question de savoir quelles seraient les conséquences sur un projet de PAP  (forcément introduit avant la date butoir) d’un changement de règlementation des terrains concernés par ledit projet.

En somme, il convient d’analyse l’incidence de contradictions entre le PAP projeté, et le PAG projeté.

Pour rappel, les PAP NQ sont élaborés suivant la procédure des articles 30 et s. de la loi du 19 juillet 2004.

Contrairement au régime instauré dans la loi de 1937 – dans lequel le PAP et le PAG avaient un même valeur juridique et où, partant, un PAP pouvait déroger à un PAG – sous la loi de 2004, les PAP précisent et exécutent les PAG.

Ils ne peuvent donc en aucun cas être contraires au PAG.

Dans la situation transitoire où il existe un PAG mouture 1937 et qu’un PAP doit être élaboré, l’article 108bis (1) al. 2 expose :

« Les plans ou projets d’aménagement général fondés sur la loi du 12 juin 1937 précitée peuvent être également modifiés et complétés ponctuellement par un plan d’aménagement particulier dont le contenu des parties graphique et écrite correspond à celui du plan d’aménagement particulier «nouveau quartier» établi conformément à la procédure prévue à l’article 30, à condition qu’une telle modification ponctuelle s’avère indispensable pour améliorer la qualité urbanistique du plan d’aménagement particulier ».

Ce régime transitoire permet donc qu’un PAP – moyennant la condition de l’amélioration urbanistique dudit PAP – déroge au PAG (qui est nécessairement de « mouture 1937 »).

Reste la question de savoir quelles sont les conséquences, en pareille situation, de la mise sur orbite d’une refonte de PAG.

L’article 30 de la loi précitée expose, lui :

« Le projet d’aménagement particulier avec, le cas échéant, le rapport justificatif est soumis au collège des bourgmestre et échevins.

Le collège des bourgmestre et échevins analyse la conformité du projet d’aménagement particulier avec le plan ou projet d’aménagement général.[…]» (les soussignés surlignent).

Il nous apparaît que le projet de PAP devrait, partant, respecter non seulement le PAG mouture 1937 mais également le projet de refonte du PAG.

Curieusement, par la suite, l’article 30 de la loi précitée ne prévoit plus une vérification de la conformité du PAP projeté vis-à-vis du PAG respectivement du PAG projeté :

« «Avant de statuer, le ministre vérifie la conformité et la compatibilité du projet de plan d’aménagement particulier avec les dispositions de la présente loi, et notamment les objectifs énoncés à l’article 2, avec ses règlements d’exécution ainsi qu’avec les plans rendus obligatoires en vertu de la loi précitée du 17 avril 2018 et avec les objectifs énoncés à l’article 1er de la prédite loi ».

Il nous semble qu’il s’agit là d’un oubli, alors qu’en tant qu’autorité de tutelle, le ministre de l’Intérieur doit en tout état de cause veiller au respect des normes supérieures. Le PAP exécutant le PAG, il devrait à notre avis rejeter l’approbation du PAP s’il n’est pas conforme au PAG en vigueur à ce moment là.

Mais qu’en est-il si la refonte du PAG en est toujours au stade de projet lorsque le ministre est appelé à statuer sur le PAP ?

A notre avis, le ministre ne peut alors refuser l’approbation du PAP, sur base d’un projet d’aménagement général qui ne produit pas d’effets juridiques. La seule échappatoire pour le ministre de l’Intérieur, serait de rejeter le PAP en se référant aux objectifs de la loi sur l’aménagement communal et en précisant que celui-ci n’est pas conforme aux nouvelles projections urbanistiques de la commune, lesquelles seraient, par hypothèse, d’intérêt général.

***

En tout état de cause, il convient encore d’observer que l’article 21 de la loi précitée instaure une servitude dès la mise en orbite de la procédure de refonte.

Dans ce contexte, il nous apparait qu’une fois que la procédure de refonte est entamée, le projet de PAP se doit d’être conforme à ce projet de PAG (ainsi qu’au PAG en vigueur, mouture 1937).

Ceci est d’autant plus logique avec le fait que les autorisations de construire sont soumises à la servitude dont question ci-avant.

En effet, une fois le PAP NQ approuvé, il convient de toute façon encore d’obtenir une autorisation de construire, pour les infrastructures publiques du lotissement projeté ainsi que pour chacune des constructions (habitations, commerces, bureaux, etc.) prévues dans le cadre du PAP.

En outre, en vertu de l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, le bourgmestre a une compétence liée et est tenu d’autoriser tout projet conforme à la règlementation urbanistique communale. Il est corrélativement tenu de refuser tout projet non-conforme.

Or, pour rappel, suivant l’article 21 déjà mentionné de la loi précitée, il existe une servitude par laquelle :

« A partir de la décision du conseil communal intervenue dans les conditions de l’article 10, alinéa 2, toute modification de limites de terrains en vue de l’affectation de ceux-ci à la construction, toute construction ou réparation confortative ainsi que tous travaux généralement quelconques qui sont contraires aux dispositions du projet sont interdits, à l’exception des travaux de conservation et d’entretien (loi du 3 mars 2017) ».

Ainsi, l’autorisation du Bourgmestre doit respecter le projet de refonte de PAG, sous peine d’être irrégulière.

Si un PAP NQ, contraire au projet de refonte du PAG était approuvé par le ministre de l’Intérieur, il y aurait un risque de blocage au stade de la délivrance des autorisations de bâtir.

 

III. Conclusions

Il apparaît étonnant de constater que la sanction prévue pour les communes par l’article 108 pourrait entraîner, finalement, une situation de blocage qui léserait in fine probablement plus les administrés et les promoteurs que la commune elle-même.

Néanmoins, l’interprétation de la loi par Madame la Ministre de l’Intérieur semble favorable aux projets de lotissement. Il conviendra encore de savoir si cette lecture sera, ou non, confirmée par les juridictions administratives.

Il y lieu de relever par ailleurs que les communes sont légalement tenues de lancer la procédure de refonte, et le délai est connu depuis de nombreuses années.

Partant, si une commune restait défaillante, et que cette défaillance causait un préjudice à un tiers, il serait – à notre avis – envisageable pour ce tiers d’engager la responsabilité de la commune avec une condamnation à payer des dommages et intérêts, pour autant que ceux-ci soient en lien causal avec la faute de la commune.

Une telle indemnisation passerait nécessairement par un long contentieux judiciaire.

Me Sébastien Couvreur                                                     Me Elie Dohogne

 

[1] Sauf erreur, disposent d’un PAG « mouture 2004 avant modification de 2011 » les communes de BERDORF, CONSDORF, WALFERDANGE, STEINFORT, DIPPACH, CONTERN, REMICH, SCHIFFLANGE, ainsi que – sur la commune de WILZ – la partie du territoire qui correspond à l’ancienne commune d’ESCHWEILER et pour la partie de l’ancien territoire de la commune d’ESCH-SUR-SÛRE (avant la fusion avec les communes de HEIDERSCHEID et de NEUNHAUSEN).

[2] https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2019/10-octobre/14-pag.html

[3] Chambre des députés, n° 3704 – sess. Ordinaire 2014-2015, p. 3 et 4.